27 липня 2020

Закон “Про оборонні закупівлі”, за який народні депутати проголосували в останній день III сесії, – однозначна перемога для парламенту, Збройних сил та України. Цей закон системно змінює законодавство у сфері оборонних закупівель з радянського на європейське. Він наближає нас до стандартів країн-членів НАТО та ЄС. 

Цей документ також є безперечним досягненням громадянського суспільства. Вперше в історії сектору оборони України законодавчий процес відбувався прозоро, із залученням всіх ключових зацікавлених сторін і за координації громадянського суспільства.

Далі – детальніше про переваги і недоліки цього закону і про те, що ще потрібно зробити, щоб він ефективно запрацював.

Обіцянки президента

Закон, який підтримала Верховна Рада, в цілому відповідає обіцянкам Володимира Зеленського, котрі ми отримали від нього як кандидата у президенти в рамках проєкту запитальника НАКО “Сім питань про оборону”.

У березні 2019-го під час виборчої кампанії він пообіцяв реформувати оборонні закупівлі. Серед іншого він обіцяв, що буде прийнято новий закон (у відповідях він згадується як Закон про ДОЗ), який вирішить низку нагальних проблем, зокрема:

  •     Врегулює питання ціноутворення продукції за державним оборонним замовленням;
  •     Запровадить конкурентні процедури під час закупівлі продукції, робіт та послуг за оборонним замовленням, інформація про закупівлю яких становить державну таємницю;
  • Скасує закритий реєстр виробників продукції, робіт і послуг оборонного призначення, закупівля яких становить державну таємницю, і створить відкритий реєстр виробників оборонної продукції.

Чому цей закон настільки важливий?

Досі оборонні закупівлі регулювалися зокрема законом України “Про державне оборонне замовлення”, якому вже 20 років, і законом України “Про державну таємницю”, якому вже 26 років і який також потребує істотних змін. За весь цей час нормативно-правова база у цій сфері суттєво не змінювалася, а філософія та принципи державних закупівель залишалися радянськими: все засекретити.

Окрім того, реформа державних закупівель є зобов’язанням України щодо гармонізації правил оборонних закупівель із стандартами країн-партнерів НАТО та ЄС у частині, що стосується оборонної Директиви 2009/81/ЄС і закріплена в імплементаційний частині Угоди про Асоціацію з ЄС.

Раніше влада в Україні роками стверджувала, що оборонні закупівлі мають бути засекреченими, щоб зберегти державну таємницю і не допустити витоку такої інформації, якою можуть скористатися зокрема російські спецслужби. Втім, насправді цей аргумент часто слугував лише прикриттям для корупційних схем та неефективного використання бюджетних коштів.

При цьому більша частина такої “секретної інформації” не просто була і так відома російським спецслужбам, але за бажання її навіть не складно було знайти у відкритому доступі. Відтак підхід тотального засекречування негативно впливав на обороноздатність та загрожував безпеці і оборони країни в цілому. Про приклади таких зловживань можна прочитати у дослідженні НАКО про корупційні ризики в оборонних закупівлях.

Закон “Про оборонні закупівлі”, за який проголосували 17 липня, має мінімізувати корупційні ризики у секторі оборони: він забезпечує відкритість процедур оборонних закупівель, суттєво підвищує прозорість планування таких закупівель, забезпечує дієвий демократичний цивільний контроль і нагляд. Завдяки цьому бюджетні кошти на закупівлю товарів, робіт і послуг оборонного призначення будуть використовуватися більш ефективно.

Голова парламентського комітету з нацбезпеки, оборони та розвідки Олександр Завітневич також наголошує, що закон підвищить конкуренцію у сфері оборонних закупівель. Зазначає, що це піде на користь державному бюджету і військовим на передовій, адже ті, хто потребують озброєння чи техніки, отримають найкраще за оптимальною ціною.

Заступник  генерального директора ДК “Укроборонпром” з питань взаємодії з органами державної влади Мустафа Найєм ключовим досягненням закону вважає відміну старої корупційної радянської системи ціноутворення за розрахунково-калькуляційними матеріалами. На зміну їй прийде нова, яку має розробити Кабінет міністрів України і ввести в дію підзаконними актами.

Окрім того, законопроєкт передбачає можливість створення Централізованої закупівельної організації для Міноборони, яка зможе заощаджувати для відомства кошти і мінімізувати корупційні ризики.

Тим часом для громадянського суспільства надзвичайно важливим досягненням закону є те, що до роботи над ним долучилися дійсно всі зацікавлені сторони: доступ був відкритим, процес прозорим.

До складу робочих груп входили народні депутати з парламентського Комітету з національної безпеки, оборони і розвідки, представники Міністерства оборони України, Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Офісу президента, Служби безпеки України, державного концерну “Укроборонпром”, Ліги оборонних підприємств України, Асоціації виробників озброєння та військової техніки, Асоціації “Українська оборонна та безпекова промисловість”. Незалежний антикорупційний комітет з питань з оборони був активно залучений до розробки цього закону як координатор з боку громадянського та експертного середовища.

Недоліки розсекречення та інші проблемні питання

Незважаючи на ряд беззаперечних переваг закону “Про оборонні закупівлі”, є в ньому і певні проблемні моменти.

Однією з цілей закону є розсекречення контрактів за державним оборонним замовленням (ДОЗ). Це суспільно важлива інформація, яка становить інтерес для громадськості – платників податків та громадян країни, що знаходиться у стані збройного конфлікту з іноземною державою.

Так, із ЗУ “Про державну таємницю” вилучається положення, яке дозволяє засекречувати інформацію про плани, зміст, обсяг, фінансування та виконання  ДОЗ. У майбутньому автоматичного засекречення ДОЗ вже не відбуватиметься.

Але що робити з уже виконаними контрактами? Автори законопроєкту пропонували спеціальний уточнений порядок розсекречення таких документів. Передбачалося, що під керівництвом Кабміну буде створено міжвідомчу експертну комісію, яка протягом півроку перегляне контракти і вирішить, які з них можна розсекретити без шкоди для національної безпеки.

НАКО підтримував такий колегіальний підхід, адже він дозволяє знайти оптимальний баланс між збереженням державної таємниці у випадках, коли це дійсно необхідно, і невід’ємним правом громадськості знати, на що йдуть бюджетні кошти.

На жаль, з тексту закону виключили дедлайн у шість місяців, що ставить під питання виконання цієї норми. Водночас разом із комісією у законі прописана можливість розсекречування окремими експертами без уточнення, хто саме має це робити. На наш погляд, це несе серйозні ризики правової невизначеності.

Таким чином, контракти ДОЗ, укладені за роки протистояння збройній агресії РФ, так і ризикують залишитися державною таємницею на невизначений строк, тоді як оригінальна версія законопроєкту містила чіткі повноваження Кабміну організувати розсекречення ДОЗ у зазначені строки.

Серед інших суперечливих питань, на які НАКО звертав увагу, – вилучення з тексту закону назв міжнародних закупівельних організацій та збільшення повноважень РНБО щодо погодження планів закупівель державних замовників, що може порушувати систему стримувань і противаг, визначену Конституцією.

Що далі?

Наразі закон очікує на підпис президента. Те, наскільки якісно закон працюватиме на практиці, залежить в першу чергу від того, якими будуть підзаконні акти і як вони будуть імплементуватися. Підготовка нормативних актів – процес зазвичай непростий і за законом може тривати до півроку.

Втім, насправді часу ще менше, адже переважна більшість норм нового закону наберуть чинності вже з 1 січня 2021 року. Зі свого боку НАКО готовий долучитися до розробки підзаконних актів і перевірки їх на корупційні ризики, а також обов’язково буде моніторити процес імплементації закону.

Емілія Дєнєжна, менеджерка з комунікацій НАКО, для УП