19 квітня 2021

Чи вдасться перетворити Укроборонпром з корупціогенного монстра оборонної промисловості на сучасну та ефективну структуру? Чи реформа концерну не зацементує радянські принципи управління? Чи відбудеться вона взагалі? 

Затверджений проект Стратегії розвитку оборонно-промислового комплексу не дає відповіді на це питання. 

14 квітня на засіданні Кабінету міністрів затвердили Стратегію розвитку оборонно-промислового комплексу України, щоправда наразі без Додатку, який визначає подальшу реформу державного оборонного концерну “Укроборонпром. 

Далі документ має затвердити РНБО і підписати Президент. 

Стратегія – це документ, в якому визначаються пріоритети державної військово-промислової політики, а також цілі та очікувані результати реформи оборонно-промислового комплексу (ОПК). Протягом останнього року її готували вже тричі. У вересні Мінекономіки оприлюднило свою версію Стратегії, яку розробляли прозоро, за участі широкого кола зацікавлених сторін. Втім Віце-прем’єр-міністр Олег Уруський попросив прибрати її з публічного розгляду. Дві наступні версії розроблялися вже Мінстратегпромом, одноосібно та без широкого залучення представників громадянського суспільства.

Світоглядний конфлікт триває

 Проаналізувавши останню версію Стратегії, НАКО виявили чимало невідповідностей з євроатлантичними принципами і «міжнародними практиками», які декларує Мінстратегпром у розвитку ОПК та радянськими підходами, які запроваджують на рівні стратегічних документів. 

Головним прогресивним моментом є те, що Стратегія передбачає перетворення підприємств ОПК з державної форми власності у господарські товариства та формування науково-виробничих об’єднань за галузевим принципом, а також “припинення ДК “Укроборонпром” шляхом його перетворення та його підприємств-учасників у вертикально інтегровану структуру”. 

Проте разом з цим намірами осучаснити український ОПК, у Стратегію закладена надмірна концентрація функцій Мінстратегпрому, властива для радянських міністерств, коли вони одночасно і виробляли політику і керували підприємствами як власники.

Вчора, на засіданні Уряду Віце-прем’єрка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Ольга Стефанішина у екстреному режимі змогла наблизити проект Стратегії до євроатлантичних стандартів. 

Вона внесла поправки “з голосу” до основної частини Стратегії, щоб мінімізувати конфлікт інтересів з боку Мінстратегпрому. Вона запропонувала розмежувати функції власника та виробника політик у переліку основних напрямів державної військово-промислової політики. Поправки Стефанішиної  суттєво покращили Стратегію з точки зору дотримання стандартів Організації з економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), тобто найкращих світових практик з управління державними підприємствами

Один із ключових стандартів ОЕСР (ІІІ, А) говорить про те, що має бути чітке розмежування між функцією державної власності та іншими функціями держави, які можуть впливати на діяльність держпідприємств. Зокрема, це стосується регулювання ринку. Вже зараз Мінстратегпром формує та реалізовує державну військово-промислову політику. Якщо б він отримав ще і функції “організації-власника”, це створило б безпосередній конфлікт інтересів і корупційні ризики.

Також у Стратегії закріпили корпоративне управління за стандартами ОЕСР як один із напрямків розвитку державної військово-промислової політики. Це є важливим плюсом, адже це встановлює орієнтир для урядовців, які здійснюватимуть реформу ОПК, і мінімізує можливість самостійно і на власний розсуд вирішувати, що є кращим для українського ОПК: світові стандарти чи пострадянські.

Питання, підняті поправками Стефанішиної щодо стандартів корпоративного управління в ОПК та усунення конфлікту інтересів Мінстратегпропу, є  не просто очікуванням наших партнерів з країн НАТО, а умовою американської безпекової допомоги, яка у цьому році складає 250 мільйонів доларів США. 

Про поєднання непоєднуваного

 “Поєднання регуляторних функцій, і функцій формування політики, і господарських функцій в одній структурі – це абсолютно неприпустимо”, – Олег Уруський в інтерв’ю LB.ua, 20 липня 2020 року.

Дійсно, надмірна концентрація повноважень в одній структурі неприпустима. Але на практиці це саме те, що на законодавчому рівні затверджують Положення про Мінстратегпром та нова версія Стратегії ОПК.

Лейтмотив Стратегії – це “поєднання централізованого державного управління із сучасними ринковими механізмами”. Таке в принципі складно уявити: в реальному світі працюють або ринкові механізми, або централізоване державне управління. Ще у першій версії документу Мінстратегпром наголошував, що надмірна централізація – це одна з причин, що спричинила незадовільний стан українського ОПК. У новій редакції автори Стратегії вже не бачать деструктивного впливу у централізації.

Проекти Стратегії розвитку ОПК: перша версія (зверху) та друга версія (знизу)

Міністерство прямо заявляє про необхідність підпорядкувати собі всі підприємства ОПК на час їхньої трансформації, що протирічить стандартам ОЕСР. Такий само ризик міститься і у законопроєкті №3822 про реформу державних оборонних підприємств, в якому наразі передбачено два суб’єкти управління, один із яких – Мінстратегпром. Для того, щоб мінімізувати ризик конфлікту інтересів, НАКО вже рекомендувала Комітету ВРУ визначити Кабмін єдиним органом управління. На відміну від профільного міністерства, до функцій Кабміну не входить формування військово-промислової політики.

“Таємний” Додаток

Усе “найцікавіше” заховалося у “таємному” Додатку до Стратегії. Проєкти Стратегії, які напрацьовував Мінстратегпром, публічно не оприлюднювали. Тож НАКО отримали обидві версії документу через запити. Найбільше тривоги у громадянського суспільства викликав саме цей “таємний” Додаток до Стратегії напрацьований Мінстратегпромом, який вони намагались приховати від громадськості. 

Саме в Додатку ми виявили повну невідповідність між єврооатлантичними принципами, задекларованими Мінстратегпромом в основному тексті Стратегії, і радянськими підходами управління. 

На щастя, Уряд не затвердив даний додаток разом зі Стратегією і відправив його на доопрацювання. Наразі невідомо, чи будуть розглядати цей додаток, і якщо так, то за якими процедурами та коли. НАКО наголошує, що в разі ухвалення Додатку до Стратегії Україна ризикує відкотити амбітні євроатлантичні реформи до старих радянських практик управління.

Корпоратизація поза законом

“…Наші [з керівництвом концерну] погляди на майбутню трансформацію “Укроборонпрому” не сильно відрізняються. Є відмінності стосовно того, які це будуть холдингові компанії і яке їх наповнення”, – Олег Уруський в інтерв’ю LB.ua, 20 липня 2020 року.

У Додатку до Стратегії зазначено, що один із основних недоліків існуючої системи управління в ОПК – це пряме та безперешкодне втручання Укроборонпрому у господарську діяльність підприємств-учасників. На думку Мінстратегпрому, саме це зумовлює високий рівень корупції в Укроборонпромі. При цьому відсутні будь-які згадки про загрози непрозорої і непідзвітної діяльності, нескінченних конфліктів інтересів та відсутності корпоративного управління на держпідприємствах ОПК. 

Щоб подолати цю корупцію та вирішити інші проблеми, Мінстратегпром декларує курс на корпоратизацію, який раніше запропонував Укроборонпром. Але на власних умовах і за власним сценарієм. Міністерство вимагає закріпити у законодавстві власну роль у корпоратизації. При цьому ігноруючи законопроєкт №3822, прийнятий у першому читанні, має стати фундаментом для трансформації Укроборонпрому. 

Ще торік у грудні Олег Уруський запропонував корпоратизувати декілька авіаційних підприємств позачергово, не чекаючи прийняття законопроєкту №3822. Він пояснив це тим, що на цих підприємствах склалася надзвичайно критична ситуація, яка нібито потребує швидких дій для унеможливлення подальшої ескалації конфлікту. Тоді ж Голова Комітету з нацбезпеки, оборони і розвідки Олександр Завітневич  виступив проти цієї ідеї через критичні ризики, які можуть виникнути на цих державних підприємств  у разі позачергової корпоратизації.  

Пройшло чотири місяці, і тепер, згідно з Додатком до Стратегії, Мінстратегпром пропонує корпоратизувати вже всі підприємства ОПК в обхід законопроєкту №3822.

Ручне управління? Ручне управління.

“Я прихильник корпоративного управління. Що менше функцій буде в мене у підпорядкованому підприємстві, то мені спокійніше”, Олег Уруський в інтерв’ю LB.ua, 20 липня 2020 року.

НАКО, безперечно, погоджується з Віце-прем’єром. Однак слова Уруського, схоже, розходяться з діями Мінстратегпрому: відомство неодноразово намагалося встановити ручне управління на підприємствах ОПК. Восени 2020 року Мінстратегпром намагався підпорядкувати декілька успішних авіаційних підприємств. Пізніше сам Укроборонпром виступав із публічною заявою про намагання міністерства втручатися в діяльність концерну. Згодом, ситуація вийшла на рівень парламентського комітету, під час якого Віце-прем’єру довелося виправдовуватися, що ні про яке ручне управління не йдеться.

Щоб уникнути ризику ручного управління, необхідна дієва і збалансована система “стримувань і противаг”. Саме таку роль в управлінні державними підприємствами виконує корпоративне управління. У затвердженні Кабміном версії зафіксовано потребу впроваджувати корпоративне управління за стандартами ОЕСР, але жодних конкретних орієнтирів щодо впровадження такого управління в документі немає, як і чітких критеріїв оцінки успішності реалізації. 

Для прикладу, у версії Мінекономрозвитку одним із показників ефективності Стратегії був відсоток державних підприємств, на яких запроваджено Стандарти ОЕСР. У версіях Мінстратегпрому все доволі розмито: ефективність визначатиметься “сформованістю організаційно і функціонально збалансованої структури ОПК”.

Згідно додатку, міністерство також планує затверджувати статут вертикально-інтегрованих структур (ВІС), тобто майбутніх холдингів, корпорацій та консорціумів, які будуть утворені в результаті трансформації підприємств Укроборонпрому. Це ставить під питання якість корпоративного управління на трансформованих підприємствах. 

До того ж, в разі підтримки цього Додатку , Мінстратегпром як ініціатор утворення державного холдингу буде не тільки затверджувати, але й розробляти його статут. Тобто майбутні наглядові ради та інші органи управління, їхні компетенції і порядки формування будуть повністю залежати від Міністерства. Це унеможливить незалежність наглядових рад від Мінстратегпрому. 

Міжнародні практики “по-українськи”

Посли країн Великої сімки неодноразово наголошувати на важливості якісної реформи Укроборонпрому відповідно до Стандартів ОЕСР. “Відхилення від цього шляху реформ стане втраченою можливістю для України привести свій оборонний сектор у відповідність до міжнародних стандартів” писали вони. У своєму звіті за 2020 рік Європейська комісія наголосила, що корпоративна реформа Укроборонпрому стагнує і що макрофінансова допомога ЄС та програми МВФ вимагають прогресу в декількох сферах корпоративного управління. 

Сполучені Штати, надаючи нам військову допомогу у 2020 році, підкреслили вагому роль антикорупційних реформ у сфері оборонної промисловості для євроатлантичної інтеграції України та дотримання стандартів ОЕСР в управлінні держпідприємствами ОПК. Якщо в основному тексті Стратегії рекомендації ключових міжнародних партнерів України враховано, то Додаток по суті їх ігнорує.

Це означає, що замість стандартів ОЕСР, тобто найкращих світових практик в управлінні держпідприємств, додаток може «зацементувати» радянські практики централізації управління та прямого підпорядкування підприємств керівному органу, яким себе призначає Мінстратегпром. Реформа ОПК, якщо вона буде побудована на порушенні базових принципів ОЕСР, точно не відповідатиме найкращим міжнародним практикам і відкине Україну назад у євроатлантичній інтеграції. 

Термінова необхідність громадського обговорення 

Через непрозорість розробки Стратегії гостро постає питання її громадського обговорення. Найближчим часом вона має опинитися на розгляді в РНБО. Перш ніж Рада нацбезпеки і оборони розгляне і потенційно затвердить цей документ, ми закликаємо відповідальні державні органи провести консультації з громадськістю щодо  Стратегії розвитку ОПК та зокрема доопрацювання Додатку до неї.  

У цьому заклику НАКО підтримують інші організації, зокрема StateWatch, Bihus.Info, Проєкт реформи оборонних закупівель за підтримки Міноборони Великобританії та Міждисциплінарний науково-освітній центр протидії корупції НаУКМА. 

Рамкова Стратегія ОПК та прихований Додаток до неї, який розкриває конкретні наміри влади, не мають бути затверджені у непрозорий спосіб. Питання побудови конкурентного ОПК та добре оснащеної української армії аж ніяк не є питаннями кулуарного характеру, адже впливають на інтереси усіх громадян нашої країни. Кожен повинен розуміти, на який шлях  влада ставить оборонну промисловість.

Реформа ОПК повинна наблизити нас до НАТО, а не відкинути назад до СРСР.