Повернутись до новин
8 липня, 2022
Наперекір усьому: процес оборонної реформи в Україні
В той час як міжнародна спільнота намагається зрозуміти, як останні світові події впливають на майбутнє безпекових реформ, Україна показує нам приклад того, як реформи підзвітності сприяли більш ефективному, краще керованому та все більш дисциплінованому сектору оборони. Хоча процес оборонної реформи в Україні ніколи не був лінійним або ж постійним, він трансформував цей сектор у напрямку підвищення підзвітності, прозорості та ефективності.

Про це у матеріалі для ISSAT DCAF пише керівник відділу досліджень та політики НАКО Світлана Мусіяка.

Завдяки неефективній політиці управління до 2014 року, забезпечення Збройних Сил України (ЗСУ) погіршилося, підриваючи обороноздатність країни. Російська агресія у 2014 році на сході України та в Криму стала небажаним стимулом для прискорення реформ у секторі безпеки і оборони України. Євроатлантичні прагнення України, закладені в Конституції, визначили загальний курс реформ. Урядові зміни в поєднанні з міжнародною підтримкою та тиском громадянського суспільства створили вікно можливостей для широкого спектру реформ.

Незважаючи на те, що контекст не завжди був сприятливим для змін, Україна змогла досягти значного прогресу в оборонній реформі за останні 15 років, сприяючи розбудові стійкості проти повномасштабного російського вторгнення у 2022 році. Багато досягнень можна згадати як видатні віхи реформи оборонного сектору України, включаючи адаптацію систем управління та оборонного планування до вимог НАТО, оновлення озброєння та матеріальних ресурсів ЗСУ, розвиток основних елементів демократичного цивільного контролю. Було б помилкою не згадати також про значні успіхи в напрямку покращення гендерної рівності, процесів оборонних закупівель, оборонної промисловості та управління секретною інформацією. 

Хоча простір для вдосконалення все ще залишався, траєкторія реформ в Україні показує донорській спільноті, що реформи можливі навіть у контексті високих політичних ставок, потенційних ризиків для безпеки та боротьби за владу в регіоні. Інвестиції донорів у реформу підзвітності є ефективними і довели, що покращують стійкість оборонного сектору та здатність захищати людей.

Розвиток та модернізація законодавчої бази є основоположним елементом будь-якої реформи в Україні. Закони є наріжним каменем для будь-яких змін у принципах і практиках управління. Нижче коротко представлено чотири стовпи, на яких базувався процес реформування оборонного сектору України.

Цивільний нагляд. Закон «Про національну безпеку», прийнятий Верховною Радою у 2018 році, створив нові рамки для всього сектору безпеки і оборони у питаннях стратегічного планування, управління обороною та демократичного нагляду. За закон, розроблений за підтримки міжнародних експертів, проголосували 248 депутатів переважно від пропрезидентських партій «БПП», «Народний фронт» і «Самопоміч». Він визначив повноваження основних осіб, які приймають рішення на місцях, включаючи Президента, парламент, Міністра оборони та Головнокомандувача. Відповідно до закону, не тільки державні органи мають повноваження здійснювати нагляд, але й громадянське суспільство також має безстрокове право запитувати інформацію, проводити аналіз та брати участь в обговореннях. Реформа прозорості і нагляду може виграти від активнішої участі донорів в Україні. Ця сфера є складною для органів внутрішнього та зовнішнього нагляду, включаючи парламент та організації громадянського суспільства, які часто не мають доступу до рішень, стратегій та наказів про закупівлі. Покращення інтеграції міжнародних координаційних органів з дорадчими можливостями з питань оборонної реформи, таких як Група підтримки послів Великої сімки та Консультативна рада з питань оборонної реформи (DRAB), у процес вивчення реформ управління, нагляду та прозорості, забезпечить глибші реформи, структурні зміни та зміни мислення. Першим кроком може стати проведення за підтримки донорів аналізу потреб Комітету з питань оборони, безпеки та розвідки з точки зору його здатності ефективно працювати в рамках своїх повноважень парламентського контролю.

Трансформація оборонної промисловості. «Укроборонпром» (УОП), гігантський державний оборонно-промисловий концерн, об’єднує понад 100 юридичних осіб, більшість з яких є збитковими. Протягом багатьох років він характеризувався застарілими правовими формами державних підприємств і неефективною практикою управління, що обмежувало можливості для інвестицій та міжнародного співробітництва. Закон «Про особливості реформування підприємств оборонно-промислового комплексу державної форми власності» (2021) визначив рамки трансформації концерну, зокрема у питаннях оптимізації активів, продажу непрофільних або застарілих ресурсів та впровадження принципів корпоративного управління. Процес трансформації розпочався в грудні 2021 року, але був перерваний ескалацією не тлі повномасштабного російського вторгнення. Як наслідок, визначення нових статутів для компаній-членів і вибір членів наглядової ради зараз не є пріоритетом, але має ним бути тільки-но завершиться війна. Ефективне та підзвітне управління оборонною промисловістю є складним завданням у країнах навіть із найрозвиненішою інституційною спадщиною. В Україні перехід і лібералізація оборонного сектору, включно з управлінням УОП, є викликом стратегічного рівня.

Реформа оборонних закупівель. Закон «Про оборонні закупівлі» (2020) прийнято з метою забезпечення відкритих процедур оборонних закупівель і підвищення прозорості для мінімізації корупційних ризиків в оборонному секторі. Рівень залучення громадянського суспільства до розробки цього закону був безпрецедентним для України. Однак процес імплементації зіткнувся зі значними затримками та проблемами. Через відсутність узгодженості між відповідальними міністерствами та відомствами закон набув чинності через рік після запланованого. Перші плани закупівель у сфері безпеки і оборони прийняли лише на початку 2022 року. Після вторгнення Росії Кабінет міністрів вирішив обмежити доступ громадськості до всіх процедур оборонних закупівель. Тоді з публічної сфери виключили багато інформації з міркувань національної безпеки. Повернення до відкритих оборонних закупівель буде необхідним після закінчення війни, щоб зберегти прогрес у цій сфері та не зірвати процес реформ.

Секретна інформація. Необхідність зміни повноважень Служби безпеки України (СБУ) та керівних принципів засекречування інформації обговорювалася в країні протягом останніх кількох років. СБУ як уповноважений державний орган із захисту таємної інформації має широкі повноваження – від ліцензування та перевірки безпеки до здійснення контролю за захистом таємної інформації. Це поєднується зі статусом СБУ як спеціалізованого державного органу з правоохоронними функціями, що відповідає за забезпечення державної безпеки України. Експерти стверджують, що СБУ має відмовитися від своїх зовнішніх повноважень, таких як досудове розслідування економічних злочинів, і зосередитися на виконанні традиційних завдань розвідувального органу. Секретність тісно пов'язана зі статусом СБУ, оскільки цей державний орган має виключні повноваження щодо встановлення режимів секретності та контролю за виконанням нормативних актів. Було розроблено декілька проектів закону про державну таємницю та про СБУ, але інтенсивні дискусії й надалі тривають, оскільки ці проекти не забезпечують необхідного зсуву в бік прозорості та підзвітності. 

Війна проти України призупинила процес реформ. У відповідь на загрози, воєнний стан зменшив прозорість, щоб уникнути розголошення інформації про національну безпеку, і послабив обмеження підзвітності, щоб полегшити закупівлі. Тим не менш, українська громада продемонструвала свою готовність продовжувати реформи для євроатлантичної інтеграції навіть під час війни, що триває. Тому вкрай важливо, щоб міжнародні стейкхолдери продовжували співпрацю з українськими колегами. Процес реформ в Україні може дати нам можливість винести уроки і сформулювати плани на майбутнє. Як ми бачили, прогрес оборонної реформи має тенденцію бути нелінійним і поступовим, оскільки він орієнтується на політичні ставки та інтереси. Проте реформа оборонного сектору України є успішною історією того, як реформа підзвітності може змінити сектор безпеки. З цього досвіду можна нвачитися ще багато чому, і за умови постійної підтримки міжнародних партнерів, сприяння імпульсу для реформ, який існував в Україні до вторгнення Росії, буде життєво важливим для збереження демократичних практик і забезпечення того, щоб досягнутий прогрес не був втрачений.

Світлана Мусіяка, керівник відділу досліджень та політики НАКО

Публікація за посиланням