26 травня 2020

26 травня Президент Володимир Зеленський затвердив Річну національну програму під егідою Комісії Україна – НАТО на 2020 рік. 

Цей документ визначає стратегічну мету реформ, цілі і пріоритетні завдання в межах реалізації політики євроатлантичної інтеграції України. Також він покладає відповідальність за виконання цих завдань на окремі державні органи.

Ми у НАКО вже кілька років пропонуємо включати до цієї програми низку пріоритететних питань, що стосуються протидії корупції, підвищення прозорості і підзвітності та демократичного цивільного контролю над сектором оборони. Ми проаналізували цьогорічну РНП на наявність наших ключових рекомендацій і пропонуємо вашій увазі певні висновки.

Оборонний бюджет

Ми рекомендували переглянути процедури, які регулюють оприлюднення оборонного бюджету з урахуванням кращих міжнародних практик. Також ми рекомендували визначити конкретний відсоток загального оборонного бюджету, що витрачається на таємні видатки: для цього пропонували провести відповідні публічні консультації з НАТО. 

Ці рекомендації враховано лише частково: зокрема, програма передбачає, що буде надаватися консультативно-дорадча допомога експертами держав-членів НАТО та держав-членів ЄС щодо оборонного та бюджетного планування. Втім, про публікацію оборонного бюджету не згадується взагалі. Також немає деталізованої інформації щодо процедур публікації оборонного бюджету, даних стосовно того, коли комітет ВРУ з питань національної безпеки, оборони і розвідки має отримати попередню версію бюджету на розгляд, коли бюджет має бути представлений громадськості, тощо.

Водночас, пункт 3.1.3.1. обіцяє заповадження відкритої та прозорої системи закупівель відповідно до принципів і підходів, які застосовуються європейськими державами та державами-членами НАТО. До 2025 закупівлі продукції, робіт і послуг оборонного призначення мають поступово стати прозорими і конкурентними. Зокрема, більшість оборонних закупівель, інформація про які становить державну таємницю, має здійснюватися на конкурентних засадах. Також згідно з пунктом 1.2.1.4 підвищується прозорість і конкурентність публічних закупівель: зокрема, мають розширити перелік товарів, робіт і послуг, які закуповуються за відкритою процедурою.

Раніше ми рекомендували оприлюднювати так званий «громадський» бюджет оборони, у якому би громадянам доступно і зрозуміло пояснювали ключові витрати, а також було надано аргументи, чому такі витрати необхідні. Ця рекомендація теж врахована частково: зокрема, пункт 3.1.1.4 програми передбачає, що громадянам будуть звітувати про оборонний бюджет, але без деталізації яким чином та у які терміни. Так, інституції сектору безпеки і оборони мають систематично інформувати громадськість через ЗМІ про витрати бюджетних коштів відповідно до визначених документом критеріїв.

Також ми рекомендували вчасно оприлюднювати аудити, виконані Державною аудиторською службою та Рахунковою Палатою. Цю рекомендацію не враховано.

Законодавство щодо державної таємниці

НАКО рекомендував включити до Програми пункт, який би зобов’язував СБУ розпочати перегляд процедур, які визначають, яка інформація і як засекречується. Зокрема, ми пропонуємо спиратися у процесі такого перегляду законодавства на Світові принципи національної безпеки і свободи інформації (Принципи Цване). Ця рекомендація врахована лише частково. Пункт 4.1. РНП передбачає удосконалену систему інформації та формування законодавчої бази з питань безпеки з обмеженим доступом до 2025. Водночас, які саме закони, норми і процедури необхідно розробити, – не визначено.  

Ми також рекомендовали, що Антикорупційний комітет Верховної Ради за підтримки громадянського суспільства здійснив огляд чинного законодавства та практик засекречування і розсекречування інформації на відповідність таким стандартам НАТО та Принципам Цване. Цю рекомендацію не було враховано. 

Нагляд за засекреченими витратами

НАКО рекомендував Верховній Раді після консультацій з зовнішніми партнерами переглянути механізми контролю засекречених витрат і перевірити, чи нинішні процедури достатньо ефективні і чи можна їх покращити.    

Ці рекомендації відсутні у цьогорічній РНП, попри те, що у документі йдеться про розробку законодавчої бази з питань безпеки інформації з обмеженим доступом з урахуванням стандартів НАТО. На жаль, у документі не йдеться про баланс секретності-прозорості, зокрема, не визначається, яким має бути співвідношення у відсотках. Також не передбачено консультації по цьому питанню з представниками НАТО чи експертного середовища.

Ефективний нагляд над військовими операціями 

Наша рекомендація полягала у тому, щоб заохотити офіс Військового Прокурора та НАБУ розслідувати корупцію під час розгортання військ і забезпечити ці органи необхідними ресурсами. Про це в документі не йдеться. Натомість, Програма передбачає посилення системи запобігання та виявлення корупції, зокрема, завдяки координації внутрішнього контролю. Вона також передбачає, що має бути забезпечена невідворотність відповідальності за корупційні чи пов’язані з корупцією правопорушення. Зокрема, йдеться про підвищення ефективності внутрішніх перевірок і розслідувань і налагодження постійної співпраці з правоохоронними органами для реагування на факти корупції. 

Примітно, що у Програмі передбачено формування нетерпимості до корупції, і це, зокрема, передбачає запровадження ефективної системи з викривачами корупції та спільну роботу з громадськими і експертними організаціями.

Стратегічне планування закупівель

Ми рекомендували уряду запровадити ефективну систему моніторингу за закупівлями, яка б включала парламентський і громадський нагляд над процесами і плануванням закупівель. Цю рекомендацію враховано частково.

Примітно, що демократичному цивільному контролю у Програмі приділено чимало уваги. Зокрема, про демократичний контроль над сектором оборони і безпеки йдеться у Вступній частині. А пункт 2.1.1.3 передбачає підвищення спроможності суб’єктів демократичного цивільного контролю здійснювати демократичний цивільний контроль. Зокрема, пропонується завершити розробку відповідного законодавства і підвищення рівня професійної компетентності суб’єктів такого контролю. Водночас, деталізації щодо контролю за оборонним бюджетом і закупівлями – немає.

У тексті документу згадується парламентський демократичний контроль за діяльністю Служби безпеки України та використанням коштів розвідувальними службами.

Державні оборонні підприємства

Однією з ключових рекомендацій НАКО від початку нашої діяльності три роки тому було запровадження стандартів корпоративного управління Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) в Укроборонпромі. Зокрема, йдеться про справедливу конкуренцію та рівні права для всіх, використання найкращих практик звітування, розкриття інформації, комплаєнсу та аудиту, та підзвітність.  

На жаль, питання Укроборонпрому, а відтак і відповідності державних оборонних підприємств принципам ОЕСР, у документі не згадується. Лише у пункті 2.2.4.2 згадується забезпечення ефективного управління  активами, закріпленими за державними підприємствами.

Міжнародна безпекова допомога

НАКО рекомендував, щоб Міноборони переглянуло і покращило механізми управління та моніторингу за використанням безпекової допомоги. Це стосується не лише обладнання та матеріалів, але і тренінгів, навчань і заходів з розбудови спроможностей. Ми також рекомендували, щоб для досягнення цієї мети міністерство та уряд співпрацювали з громадянським суспільством, парламентом, аудиторськими інституціями та представниками донорів. На жаль, цей пункт не згадується у документі взагалі.

Моніторинг антикорупційних обіцянок 

НАКО рекомендував інституціям сектору безпеки і оборони співпрацювати з незалежними громадськими організаціями, які можуть здійснювати моніторинг обіцянок щодо боротьби з корупцією. Зокрема, співпраця має передбачати поширення інформації, розгляд та імплементацію рекомендацій та включення до складу відповідних робочих груп. Цей пункт у Програмі не відображений.

Виховання доброчесності 

НАКО наполягало на тому, що виховання доброчесності у військовослужбовців та цивільного персоналу має бути невід’ємною складовою їхньої освіти і професійного виховання, має бути інтегроване у загальні схеми професійного розвитку. Ця рекомендація врахована частково. Ціль 2.2.4 визначає, що збройні сили України мають діяти на засадах професійності і і доброчесності. Зокрема, згадується забезпечення навчання та тренування з питань доброчесності персоналу. Водночас, йдеться лише про несистемні тренування і лише для керівного складу. 

Замість висновків

Річна національна програма Україна-НАТО – це і символічний документ, і рекомендації для законодавців. Програма по суті “комунікує” Альянсу та міжнародним партнерам загальну картину реформ в Україні, і слугує основою для подальшого діалогу на рівні Україна-НАТО. Водночас, вона єпевним орієнтиром для імплементації міністерствами. Програма не є обов’язковою для жодного з міністерств: у кожного з них є своє власні програми і стратегії на рівні департаментів, які згідно українського законодавства напряму відповідають національним стратегіям та рамковим програмам. Але РНП чітко формулює цілі реалізації політик і має певний вплив, адже її підписує Президент і підтримує НАТО. 

Якщо міністерства чи державні органи, такі як СБУ, зокрема, не дуже не хочуть займатися певними змінами, то вони намагаються докласти максимальних зусиль, щоб ті чи інші пріоритети у реформах не були включені до РНП. Коли певні рекомендації таки потрапляють до програми, то на них традиційно можуть посилатися, вимагаючи змін, як українські реформатори, так і представники НАТО, які опікуються питаннями України. І якщо зміни не відбуваються, то ті ж самі представники українських кіл, що підтримують реформи, чи міжнародних партнерів, можуть апелювати до уряду із закликом пришвидшити певні процеси.    

Попри це, реальне виконання РНП на практиці є низьким. Водночас, досвід НАКО свідчить, що чимало з наших рекомендацій, які було у попередні роки внесено до Програми, і досі не імплементовані повною мірою. Відтак, сподіваємося, що цього року у питанні протидії корупції в оборонному секторі буде виконано максимальний відсоток обіцяного. Ми будемо моніторити подальшу імплементацію вищезазначених пунктів і інформуватимемо суспільство про результати такого моніторингу.