30 березня 2020

За три попередні роки аудити в Міноборони виявили більше 1 млрд. гривень втрат і збитків, з яких майже 70% так і не були відшкодовані. Для порівняння – це близько 1 000 квартир для військовослужбовців і їх сімей. Або, наприклад, річне харчування для 252 військових частин.

Як запобігти порушенням і збиткам до того, як вони призведуть до втрат життів, ресурсів і репутації? Відповідь на це питання експерти НАКО, а саме: Ірина Лоюк, Ольга Букреєва, Любомир Ференц, Гліб Канєвський, Світлана Мусіяка та Анна Калинчук,  шукали разом із Міноборони в рамках проекту, підтриманого EUACI. Метою проекту було напрацювати рішення по зниженню корупційних ризиків у 5 ключових для Міністерства оборони сферах: закупівлі, будівництво та житло, державні підприємства, земля і паливно-мастильні матеріали. За підсумками 2 місяців роботи:

  • виявлено системні порушення, а також порушення законодавства і політик;
  • розроблено дорожні карти з усунення можливостей для корупції в пріоритетних для міністерства сферах; 
  • напрацьовано відповідні проекти рішень. 

 

І. Оборонні закупівлі

В рамках цього напрямку було проаналізовано загальні процеси закупівель у системі Міноборони: публічні і ті, предмет яких становить державну таємницю. Прийнято вважати, що всі таємні закупівлі відбуваються через систему Державного оборонного замовлення.  Проте під час проведення інтерв’ю з посадовими особами міністерства, експертка виявила ексклюзивну наразі інформацію про існування окремої категорії закупівель, що становлять державну таємницю, але не включаються до ДОЗ, – це деякі закупівлі послуг ремонту озброєння і військової техніки. За отриманою інформацією, у 2019 році такі закупівлі становили близько 1,1 млрд грн, а у 2020 році ця цифра буде вдвічі більшою. Провести детальний аналіз цього процесу не було можливим, через те, що предмет закупівлі становить державну таємницю, і з огляду на відсутність затверджених процедур і правил проведення закупівель. Зокрема, не вдалося встановити конкретний порядок формування ціни чи відбору контрагента.

Після аналізу відкритої інформації, даних, отриманих під час інтерв’ю та опрацювання документів Міноборони було виявлено і описано 15 типових порушень і ризиків під час відкритих закупівель. Серед них, зокрема, наступні:

  1. Відсутні критерії для розподілу закупівель на централізовані та децентралізовані, вибору найбільш ефективних процедур. Наприклад, у 2018 Харківський Національний Університет Повітряних Сил ім. І.Кожедуба (ХНУПС) закупив за процедурою відкритих торгів один тренажер стрільця-зенітника переносного зенітно-ракетного комплексу «Ігла» за ціною 839,90 тис грн за одиницю. У тому ж 2018 році в рамках державного оборонного замовлення аналогічний тренажер було придбано цим університетом за 1 404,78 тис грн за одиницю.
  2. Неправильне визначення реальної потреби в предметі закупівлі. Так, аудит придбаних і оприбуткованих паливно-мастильних матеріалів у 2018-му виявив, що облікові дані про залишки пального у військових частинах не співпадали з обліковими даними Департаменту фінансів МОУ. Наприклад, станом на 1 квітня 2019 на обліку 6 військових частин було на понад 209 тисяч гривень пального менше, ніж за даними Департаменту фінансів. 
  3. Відсутність єдиного підходу для проведення маркетингових досліджень, визначення очікуваної вартості предмета закупівлі. Так, у Департаменті державних закупівель затверджено Рекомендації з моніторингу цін та розрахунку очікуваної вартості предметів закупівлі, для централізованих закупівель за напрямком тилового забезпечення. Втім ця ж процедура не поширюється на інші закупівлі за “відкритими процедурами”, зокрема, за децентралізованими розрахунками.

Серед інших проблем: відсутність загальних правил і процедур для децентралізованих закупівель МОУ, написання технічних специфікацій неякісно або під конкретного виробника, недоброчесність контрагентів, конфлікт інтересів, змова при закупівлях, тощо. 

Запропоновано: 

  1. Удосконалити нормативну базу проведення закупівель, в тому числі і децентралізованих:
    • напрацьовано зміни до положення про тендерний комітет;
    • вирішити проблему єдиного підходу до нормативних актів на централізованому і децентралізованому рівнях: такі акти, напрацьовані на централізованому рівні, часто не доведені до рівня людей “на місцях”, у військових частинах; ми рекомендуємо запровадити загальний підхід для всіх рівнів; 
    • почати розробляти кроки щодо нормативної базу для нових закупівельних процедур, адже наразі немає інформацію про підготовчі дії, які мали б проводитися: головно з огляду на зміни до Закону України “Про внесення змін до Закону “Про публічні закупівлі” (вводиться інститут спрощених закупівель і змінюються строки всередині цього процесу) та стосовно підготовки вторинної документації до запланованого до голосування Закону про оборонні закупівлі.
  1. Вжити заходів до професіоналізації закупівель, в тому числі децентралізованих: розбудувати спроможності Центру оборонних закупівель, запровадити інститут уповноважених осіб.
  2. Переглянути систему контролю якості предмету закупівлі: диференціювати предмети закупівлі за групами, напрацювати якісні технічні специфікації та використовувати системи підтвердження якості;
  3. привести закупівлі послуг ремонту ОВТ, які  становлять державну таємницю, у відповідність до чинного законодавства, зокрема, розглянути включення таких закупівель до ДОЗ;

На думку експерта, виконання заходів Стратегічного оборонного бюлетеню та ухвалення Закону “Про оборонні закупівлі” також має позитивно вплинути на ситуацію і мінімізувати чи усунути частину ризиків.

ІІ. Закупівля та використання паливно-мастильних матеріалів

Забезпечення війська паливно-мастильними матеріалами (скорочено ПММ) – складний процес, який включає планування, закупівлю, поставки, зберігання, розподіл і споживання. Бюджетні видатки на ПММ становлять мільярди гривень. В рамках цього напрямку експерти проаналізували всі складові цього процесу і виявили низку типових порушень. 

На етапі закупівель системними є наступні ризики і порушення:

  • формування тендерної документації та заявки на закупівлю під конкретного постачальника;
  • уникання конкурсної процедури на Prozorro через так звані «нагальні» закупівлі, коли договори можуть підписуватися на невигідних для Міноборони умовах у супер-короткі терміни;
  • перегляд вартості через коливання ціни на ринку (завжди лише у сторону збільшення відносно контракту, і ніколи – у сторону зменшення);
  • укладання контрактів із «сумнівними» підрядниками, які не виконують, невчасно ао неякісно виконують свої зобов’язання.

На етапі транспортування централізовано закупленого пального до центрів забезпечення пальним, а далі – до військових частин відсутні будь-які програмні рішення по розрахунку оптимальних маршрутів, тому «по дорозі» відбувають значні втрати і вартість транспортування стає над-високою.

У військових базах пальне часто просто розкрадається, зокрема, шляхом безпідставного списання пального, іноді на транспорт, який не виїжджав або якого взагалі могло не бути.

В рамках напрямку ПММ розроблено концепції рішень, необхідних для усунення вищезазначених прогалин і типових порушень. Наприклад, системне вирішення проблеми контролю за використанням пального можна завдяки автоматизації процесів для мінімізації суб’єктивного фактора. Зокрема, пропонується запровадити автоматизовану систему контролю використання пального з щоденним обліком та встановленням GPS-трекерів на військову техніку.

ІІІ. Будівництво та житло

Три мільярди гривень – така приблизна вартість масштабного проекту по будівництву казарм поліпшеного планування, який почався ще у 2017 і відтоді перетворився на низку корупційних схем. За три роки планували побудувати та ввести в експлуатацію 184 таких казарми для військовослужбовців-контрактників. Втім на кінець 2019 було побудовано та введено в експлуатацію лише половину. При цьому більшість коштів вже були витрачені.

Наразі правоохоронними органами відкрито щонайменше три десятки проваджень. Наприклад, відносно директора підприємства, що виконувало будівельні роботи з будівництва казарм, і який заволодів бюджетними коштами на понад 6.2 млн. грн. 

Серед корупційних схеми та зловживань з боку посадових осіб Міноборони, які були виявлені в рамках цього будівництва можна виділити наступні:

  1. переможцями торгів були визначені організації, чиї цінові пропозиції не відповідали вимогам та мали бути відхилені;
  2. штучно було створено передумови до укладання договорів з підрядниками, які не були достатньо забезпечені технікою та персоналом, а відтак взагалі не мали можливості здійснювати будівництво;
  3. очікувана вартість закупівель та будівництва необґрунтовано збільшувалася (фактично кожна казарма подорожчала вдвічі), договори безпідставно розривалися, строки виконання робіт переносилися, що призводило до збільшення вартості виконаних будівельних робіт.

Такі “золоті казарми” – лише один з прикладів, який наочно ілюструє масштаби корупційних зловживань у сфері забезпечення житлом та будівництва об’єктів Міноборони. Загалом проблеми у цій сфері можна поділити за наступними напрямками: виплата грошової компенсації за належне до отримання житло (прим. автора: це офіційний вираз, який використовується у законодавстві для визначення житла, право на отримання якого мають військовослужбовці), купівля житла для постійного проживання, забезпечення службовим житлом і безпосередньо будівництво об’єктів. Саме за такими напрямками здійснювався аналіз в рамках цього проекту НАКО. Вони були обрані з огляду на те, що кожне з них регулюється певною системою нормативно-правових актів. 

Серед типових порушень під час виплати грошової компенсації:

  • виплата компенсацій родичам військовослужбовця за належне до отримання житло
  • виплата компенсацій співробітникам Головного розвідувального управління без попередньої перевірки на їх паралельному перебуванні на обліку за окремою житловою програмою для розвідувальних органів.

Так, для розрахунку грошової компенсації до складу сім’ї наразі може включатися безліч родичів (батьки, онуки, невістки, зяті тощо) які не мають там бути, виходячи з норм Бюджетного кодексу. Наприклад, зафіксовано випадки, коли Квартирно-експлуатаційне управління за рахунок Міноборони вирішувало питання покращення житлових умов не військовослужбовців, а сімей дітей військових пенсіонерів: у 2016-2017 роках Міноборони компенсувало згаданій категорії осіб (близько 60) вартість майже 800 м² житла на суму 6,4 млн грн. 

А в 2015-му Київське КЕУ виплатило грошову компенсацію офіцерам запасу ГУР у сумі 5,4 млн грн. Це було зроблено попри те, що згідно з законом про розвідувальні органи фінансування таких витрат відбувається за рахунок коштів, передбачених окремим рядком у державному бюджеті. 

Для розв’язання цих проблем запропоновано вирішити невизначеність зі складом сім’ї, що має бути врахований при розрахунку грошової компенсації. А також усунути можливість отримання житла співробітниками розвідувальних органів за двома бюджетними програмами.   

Наразі купівля житла міністерством оборони відбувається таким чином, що саме відомство вирішує, яке житло купувати для військовослужбовців, і досить часто це житло є неналежної якості, не відповідає потребам військовослужбовців, знаходиться у віддалених районах, при відсутності потрібної інфраструктури та купівлі за завищеними цінами. Таке, наприклад, сталося у 2017-му році, коли ГоловКЕУ уклало договори купівлі-продажу 90 квартир у Дніпропетровській обл., у м. Кам’янське, з двома ФОПами, Кириченко В.М. Та Клименко О.В, на загальну суму понад 80 млн. грн. Рівно половину з цих квартир, які мали бути передані Міноборони, відомство не отримувало, не оплачувало вартість і не передавало до розподілу. Чому так сталося – у міністерстві пояснити не можуть. Щодо другої половини квартир, щодо яких Міноборони оформило право власності, то вони протягом майже чотирьох місяців не були розподілені між військовослужбовцями: бажаючих отримати це житло не виявилося, тому що воно розташоване занадто далеко від військових частин, що не дозволило б військовослужбовцям в короткі терміни прибути на службу у разі потреби.

В сфері для постійного проживання запропоновано стратегічне рішення – відмовитись від безпосередньої купівлі та замінити її оплатою вибору, якій здійснюють самі військовослужбовці. Ось чому необхідно відійти від практики купівлі житла Міністерством і його подальшої передачі для постійного проживання і надати можливість військовослужбовцям самим обирати житло. При цьому необхідно забезпечити компенсацію житла, як це вже було зроблено Міністерством соціальної політики. Інший, менш ефективний шлях шлях – змінювати процедуру, забезпечивши визначення потреб військовослужбовців.

Серед типових ризиків в рамках забезпечення службовим житлом:

  • безпідставне отримання службового житла поза чергою;
  • маніпуляції з переліком осіб, яких включають до складу сім’ї військовослужбовця;
  • купівля на вторинному ринку житла неналежної якості або такого, що знаходиться далеко від місця проходження служби;
  • маніпуляції з вартістю оренди житла.

Так, наприклад, військовослужбовець може отримати службове житло поза чергою, якщо його буде визначено такою особою, що визначає бойову готовність військової частини. При цьому чіткі критерії такої особи – відсутні.   

В цій сфері ми підтримуємо намагання змінити службового житла на штатно-посадове – це убезпечить Міноборони від втрат майна через “розслужбовування” житла з подальшою передачею у власність. 

Будівництво об’єктів включає два блоки – укладання договорів підряду і укладання інвестиційних договорів (будівництво інвесторів на землях Міністерства). Проблеми пов’язані з неправомірною зміною укладених договорів, і це здійснюється без визначених законодавством процедур про закупівлі. Зокрема, можуть бути змінені ціни договорів підряду, зміни обсягу житла, що будується на землях Міноборони, без перерахунку площі житла, що передається міністерству, відбувається також передача житла в інших регіонах, ніж передбачено договором. 

Так, вже понад 16 років виконується угода з ТОВ «Компанія Енергобудлізинг» (правонаступник – ТОВ «Будівельна компанія «Міськбудінвест»), якій Міноборони передало земельну ділянку на території військового містечка №27 по проспекту Перемоги, 55 у м. Києві. Після того, як ця компанія отримала інвестиційно привабливу ділянку і м. Києві, вона намагалася і досі намагається передати відомству житло житло в інших населених пунктах, де його вартість є набагато дешевша, ніж у м. Києві. Але навіть за таких умов компанія не виконує свої зобов’язання. Так, у 2016-му році «Міськбудінвест» мав передати Міноборони 125 квартир загальною площею майже 5900 м2 у смт Макарів Київської обл, однак станом на 2018 було передано лише 36 квартир загальною площею понад 1770 м2. При цьому Міністерство оборони не висувало претензії і не подавало позови проти цієї компанії. 

Необхідно унеможливити безпідставні зміни договорів, забезпечити контроль за їх виконанням,прослідкувати за  розслідуванням вже порушених кримінальних справ. Також рекомендовано нормативно врегулювати питання реєстру ненадійних контрагентів  та всіх пов’язаних з ними осіб. Це необхідно для того, щоб унеможливити участь у проектах Міністерства осіб, які не мають бездоганної репутації або є неплатоспроможними чи фінансово ненадійними.

IV. Державні підприємства Міноборони

Станом на січень 2020-го року в управлінні Міністерства оборони знаходяться 114 підприємств, 15 з них перебувають на тимчасово окупованих територіях. Ця цифра постійно змінюється, з огляду на процеси ліквідації та реорганізації цих підприємств. 

Державних підприємства (ДП), що знаходяться в управлінні МОУ, займаються, зокрема, будівництвом, лісозаготівлею, готельними послугами, організацією харчування, торгівлею, виробництвом залізобетонних конструкцій, тощо. 90 відсотків з них жодним чином не беруть участь у забезпеченні обороноздатності країни.

Протягом останніх трьох років ця майже сотня підприємств працює у збиток. У 2016 їхній річний прибуток склав усього 136 тисяч гривень, у 2017 прибуток змінився на збиток у 22,4 млн грн, у 2018 – річний збиток становив 9,4 млн.

Аналіз роботи ДП виявив низку типових порушень в рамках управління підприємствами:

  • накопичення кредиторських, дебіторських боргів, боргів з сплати податків до бюджетів різних рівнів, боргів зі сплати заробітної плати та іншого;
  • втрати нерухомого та рухомого майна, які перебували на балансі підприємств;
  • нелегальна передача за готівку в оренду нерухомого та рухомого майна, а інколи частини цілісного майнового комплексу;
  • нелегальне використання основних фондів та персоналу державних підприємств на користь приватних підприємств;
  • втрати установчих та фінансових документів державних підприємств.

В сьогоднішніх реаліях  Міністерство оборони України як орган влади не здатне забезпечити ефективний контроль над власними державними підприємствами. Тому ми рекомендуємо Міноборони переглянути власну політику щодо управління підприємствами.

Протягом останніх трьох десятиліть уряд України та Міноборони не приділяли належної уваги реформі державних підприємств Міноборони. Тепер, завдяки незалежній оцінці проблем, вдалося вперше сформувати дорожню карту реформ щодо управління державними підприємствами Міноборони. З цієї карти зрозуміло, як провести інвентаризацію підприємств, які з них варто приватизувати, які залишити в управлінні відомства, і як встановити ефективне керівництво над ними. Виконання рекомендацій експертів також допоможе підвищити ефективність роботи цих підприємств.

V. Управління земельними активами Міноборони

За даними 145 аудитів в Міноборони у 2014-2019 було втрачено 259 будівель і 278 земельних ділянок, загальною вартістю 62,3 млн. і 332,3 млн. грн відповідно. Для порівняння, це кілька десятків тисяч тон дизпалива.

На землях оборони мають розміщуватись і постійно діяти військові частини, установи, військово-навчальні заклади, підприємства та організації Збройних Сил України – тобто все те, що має сприяти забезпеченню обороноздатності держави та розвитку спроможностей. Втім на практиці нерідко відбувається інакше: там будуються приватні будинки, гаражі, автостоянки, тощо.

Одна з ключових причин, чому це можливо, – це те, що не всі землі оборони навіть зареєстровані. Наразі право користування земельними ділянками закріплено на 25% від загальної кількості, що складає 30% від загальної площі військових частин. Це пояснює, чому, за даними аудитів, втрати земель, будівель і споруд в основному відбувались за рішеннями місцевих органів влади без згоди Міноборони.

Експертний аналіз в рамках цього напрямку в рамках проекту був спрямований на те, що допомогти МІноборони та Збройним Силам зробити аудит ситуації і розробити доступні плани дій для боротьби з корупцією та поліпшення умов управління землями, державним нерухомим майном, і будівництва військових об’єктів та військового житла. 

Серед виявлених системних проблем та корупційних ризиків необхідно зазначити наступні:

  • Відсутність належним чином оформлених документів на частину земельних ділянок землекористувачів Збройних Сил України. Дані про земельні ділянки у паперових документах не відповідають інформації у Державному земельному кадастрі, через що складно визначити землі, що були незаконно відчужені.
  • На практиці мають місце випадки самовільного зайняття земельних ділянок, попри те, що за законом землі оборони можуть перебувати лише в державній власності та не можуть передаватися у приватну власність. 
  • Певна частина земельних ділянок, які належать до земель оборони, надано у власність (користування) стороннім особам, без належним чином оформленої відмови Міноборони від права постійного користування. Зазначене обумовило окремі відмови квартирно-експлуатаційним органам у наданні дозволів на розроблення землевпорядної документації.
  • Відсутність спеціалізованої структури управління землями оборони та нерухомим майном, спеціалізованих підрозділів підготовки.
  • Відсутність цілісної політики та інституційного забезпечення системного управління нерухомістю.

Після аналізу структурних підрозділів та алгоритмів, які використовують при закріплені майнових прав на нерухоме військове майно та землі Міноборони запропоновано нові підходи, що базуються на зарубіжному досвіді. Зокрема, ми рекомендуємо створити інтегровану систему управління земельно-майновими комплексами. Розробку відповідної інформаційної системи пропонуємо розпочати з формування Технічного завдання на виконання робіт та запуску пілотного проекту на частині території, що використовується Міноборони або Генштабом Збройних Сил.

Конкретні рішення

На підтримку рекомендацій експертів за вищезазначеними напрямками юрист програми розробила понад 25 проектів рішень конкретних проблем. Зокрема, йдеться про проекти типових договорів, алгоритми оптимізації державних підприємств, удосконалення процедур будівництва та надання житла військовослужбовцям, тощо. Також підготовлено проекти законів, постанов та наказів, проекти внесення змін до існуючих затверджених порядків і  надання методичних рекомендацій. Всі напрацювання, зокрема проекти рішень, будуть офіційно передані Міністерству оборони і публічно представлені.

НАКО висловлює щиру подяку Антикорупційній ініціативі ЄС в Україні (EUACI) за щедру фінансову підтримку цього проекту та Олександрі Дрік, колишній радниці Міністра оборони, яка ініціювала та координувала цей проект.